Em 3 de novembro de 2026, o Senado Federal aprovou, em dois turnos e por unanimidade (73 e 75 votos), a Proposta de Emenda à Constituição nº 18/2025, a chamada PEC da Segurança Pública. De iniciativa do Poder Executivo e apresentada em abril de 2025, a proposta foi aprovada pela Câmara dos Deputados em março de 2026, na forma do substitutivo do relator, deputado Mendonça Filho (União-PE). No Senado, o relator, senador Rogério Carvalho (PT-SE), manteve esse texto e recomendou que as emendas de mérito tramitassem como propostas autônomas. Por isso, a matéria segue diretamente para promulgação pelas Mesas das duas Casas (AGÊNCIA BRASIL, 2026).
O texto que chega à promulgação difere de forma relevante da proposta original. Na Câmara, a PEC deixou de ser um instrumento centrado na reorganização das competências da União e passou a abranger também política criminal, financiamento e mecanismos de controle institucional. O próprio parecer do Senado a descreve como ampla reforma constitucional da política criminal, da organização policial, da atividade de inteligência e do sistema penitenciário (SENADO FEDERAL, 2026). Este texto examina cada um desses eixos, os avanços, as lacunas e as questões que a implementação deverá enfrentar.
Arquitetura federativa e o SUSP
O núcleo da emenda é a constitucionalização do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), até aqui previsto apenas na Lei nº 13.675/2018. O novo texto do art. 144 determina que os órgãos de segurança pública se articulem “em regime de cooperação federativa”, para assegurar a eficiência da prevenção, da persecução e da execução penal (AGÊNCIA BRASIL, 2026). À União cabe coordenar o sistema e o sistema penitenciário, por meio de estratégias de integração, cooperação e interoperabilidade; Estados e Municípios conservam o comando e a gestão de suas forças (FENAPEF, 2025).
O desenho final é mais federativo do que o original. Ainda na fase de admissibilidade, foi suprimida a previsão de competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de segurança pública, defesa social e sistema penitenciário, ponto que concentrava a resistência de governadores (CNN BRASIL, 2025). O resultado é uma coordenação nacional sem centralização normativa, apoiada em compartilhamento de dados, interoperabilidade de sistemas e forças-tarefa intergovernamentais (JORNAL OPÇÃO, 2026a).
Reorganização das forças policiais
A Polícia Federal tem suas atribuições ampliadas e explicitadas. Passa a caber-lhe a apuração de crimes praticados por organizações criminosas e milícias privadas de repercussão interestadual ou internacional, bem como de crimes ambientais, sem prejuízo das atribuições das polícias estaduais e do Ministério Público (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2026). A Polícia Rodoviária Federal, que a proposta original transformava em Polícia Viária Federal, mantém o nome já conhecido. Ela ganha a atribuição de policiamento ostensivo em ferrovias e hidrovias federais e pode ser empregada na proteção de bens federais, em apoio aos Estados e em cooperação no SUSP. A polícia penal, de natureza civil, é vinculada ao novo Sistema de Políticas Penais.
No plano municipal, a emenda reconhece as guardas como órgãos de segurança pública, em linha com o entendimento recente do Supremo Tribunal Federal, e autoriza a criação de polícias municipais de natureza civil. A criação depende de acreditação periódica, capacidade financeira e formação segundo parâmetros nacionais, e fica vedada a coexistência de órgãos municipais com funções sobrepostas. Guardas e polícias municipais ficam sujeitas ao controle externo do Ministério Público (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2026).
Uma das correções mais relevantes da tramitação ocorreu no § 2º-B do art. 144. A redação original atribuía às polícias federal e civis competência “exclusiva” para a apuração de infrações penais. A expressão foi suprimida porque, segundo o relator na Câmara, tolheria as prerrogativas investigatórias do Ministério Público e das Comissões Parlamentares de Inquérito (AGÊNCIA CÂMARA, 2025). Esse foi também o ponto central da análise que publiquei em artigo anterior aqui no Hermenêutica (GUALTIERI, 2025) e da exposição que fiz na audiência pública da Comissão Especial da Câmara, em 14 de outubro de 2025. Ali sustentei que o dispositivo confundia polícia judiciária com investigação criminal e contrariava o entendimento reafirmado pelo STF na ADI 2943 (STF, 2024).
O texto final, porém, não enfrentou a questão do ciclo completo de polícia, modelo em que a mesma organização patrulha e investiga, prevalente em boa parte do mundo (BUENO; SAPORI, 2021). A divisão entre polícia ostensiva e polícia judiciária foi preservada e até reforçada no plano federal. A PRF amplia sua presença ostensiva, mas o ciclo de sua atuação continua a se encerrar na apreensão. O tema, também levado à audiência pública, permanece fora da agenda constitucional.
Há, ainda, uma questão de capacidade. A ampliação das atribuições da PRF para ferrovias e hidrovias, somada ao apoio aos Estados e à proteção de bens federais, só produzirá efeitos se vier acompanhada de aumento de efetivo, orçamento compatível, capacitação e especialização. Policiamento hidroviário e ferroviário exige meios, doutrina e formação próprios. Sem isso, a nova competência tende a dispersar uma estrutura já exigida nas rodovias, em vez de ampliar a presença do Estado.
Crime organizado e política criminal
A principal inovação introduzida pela Câmara foi a inserção de normas de política criminal no texto constitucional. A emenda cria a categoria das organizações criminosas de alta periculosidade, que abrange facções e milícias. Para seus integrantes, autoriza a lei a restringir ou vedar a progressão de regime, benefícios penais e acordos de não persecução penal. Também veda a saída temporária e prevê o cumprimento de pena por lideranças em estabelecimentos de segurança máxima (O POVO, 2026).
A opção tem duas faces. De um lado, confere estatura constitucional a um regime diferenciado para organizações que exercem controle territorial armado, reduzindo o espaço para questionamentos sobre sua compatibilidade com a individualização da pena. De outro, remete à lei a definição das organizações alcançadas e das restrições aplicáveis. Essa lei, contudo, em boa medida já existe. A Lei nº 15.358/2026, que instituiu o Marco Legal do Combate ao Crime Organizado, define organização criminosa ultraviolenta como o agrupamento de três ou mais pessoas que emprega violência, grave ameaça ou coação para impor controle territorial ou social, e alcança também grupos paramilitares e milícias privadas (BRASIL, 2026). É defensável que essa categoria satisfaça, desde logo, a exigência constitucional, cabendo à jurisprudência ou ao legislador afirmar a correspondência entre os termos legal e constitucional.
A redução da maioridade penal ficou fora do texto. Trata-se de bandeira historicamente associada à direita e tradicionalmente rejeitada pela esquerda, incluído o PT (SBT NEWS, 2026). Na campanha do segundo turno de 2026, porém, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva, candidato à reeleição e vencedor do pleito, passou a defender publicamente a redução para 16 anos nos crimes hediondos (ESTADO DE MINAS, 2026; JOVEM PAN, 2026). A exclusão do tema, ainda assim, resultou da articulação da própria base governista. Na Câmara, o trecho que previa referendo sobre a redução foi retirado após atuação do governo junto à presidência da Casa (SBT NEWS, 2026). No Senado, os líderes do governo defenderam a manutenção do texto da Câmara, e o relator, senador do PT, rejeitou as emendas sobre o tema. O argumento foi que sua inclusão obrigaria o retorno da proposta à Câmara (GAZETA DO POVO, 2026; AGÊNCIA BRASIL, 2026). A matéria deverá tramitar em proposta autônoma.
Financiamento
O eixo financeiro é o de efeito mais imediato. A emenda dá status constitucional aos dois principais fundos da área, o Fundo Nacional de Segurança Pública e o Fundo Penitenciário Nacional. Também obriga a União a repassar metade de seus recursos a Estados e ao Distrito Federal, sem necessidade de convênio. Os fundos ganham ainda fontes novas: parte da arrecadação das apostas esportivas e parte dos recursos do pré-sal destinados ao Fundo Social (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2026).
O texto procura, além disso, impedir que esses recursos fiquem retidos no caixa da União (AGÊNCIA GOV, 2026). A proteção, porém, não é absoluta: em caso de queda de arrecadação, os gastos ainda poderão ser limitados (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2026). Na prática, a segurança pública passa a contar com financiamento mais previsível, mas continua sujeita às condições fiscais do país.
Mecanismos de controle
A emenda também redesenha controles institucionais. O mais sensível é a atribuição ao Congresso Nacional da competência para sustar atos do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público que exorbitem o poder regulamentar ou os limites de delegação legislativa. A competência se restringe às matérias de segurança pública, direito penal, processual penal e penitenciário. Entre os exemplos de exorbitância, o relator na Câmara citou resoluções sobre audiência de custódia, política antimanicomial e monitoramento eletrônico (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2026).
O mecanismo estende aos conselhos uma lógica análoga à do art. 49, V, da Constituição, hoje aplicável aos atos normativos do Executivo. Seu alcance, contudo, é amplo. Em tese, alcança também os atos normativos que disciplinam procedimentos do próprio sistema de justiça criminal, como o procedimento investigatório criminal do Ministério Público. A delimitação do que é “exorbitância”, diante da autonomia constitucional dos conselhos, tende a ser objeto de debate.
No campo da inteligência, a emenda atribui ao Congresso a fiscalização e o controle da atividade de inteligência (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2026). Por fim, reforça o controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, estendendo-o expressamente às forças municipais, e prevê autonomia para corregedorias e ouvidorias (O POVO, 2026).
Avaliação geral
O saldo da tramitação é de um texto mais equilibrado do que o original. As principais resistências federativas foram absorvidas pela supressão da competência legislativa privativa da União e pela preservação do comando estadual das polícias. O poder investigatório de outros órgãos foi resguardado, e o financiamento ganhou previsibilidade. A ampla convergência parlamentar reflete esse ajuste: 487 votos no primeiro turno na Câmara e unanimidade no Senado. Ainda assim, o senador Sergio Moro (União-PR) observou que o texto, embora melhor que o original, ainda poderia ser aprimorado (JORNAL OPÇÃO, 2026b).
As críticas remanescentes partem de direções opostas. A federação PSOL-Rede, única a orientar contra o texto na Câmara, reconheceu a importância do SUSP, mas apontou o reforço de uma lógica punitivista no sistema penal (JORNAL OPÇÃO, 2026a). Especialistas em segurança pública, por sua vez, observaram que a proposta se apoia sobretudo no policiamento ostensivo e avança pouco em inteligência, controle e responsabilização (BRASIL DE FATO, 2025).
Há também uma lacuna no desenho da integração. O SUSP constitucionalizado organiza a cooperação essencialmente entre órgãos policiais. O Ministério Público aparece como titular do controle externo e como ressalva às atribuições da Polícia Federal, mas não como integrante do princípio de integração, ao lado dos órgãos de inteligência. Na audiência pública, sugeri a inclusão de um § 7º-A no art. 144 com esse conteúdo. A experiência dos grupos de atuação integrada, como os GAECOs, indica que a persecução ao crime organizado depende de canais permanentes entre quem investiga, quem acusa e quem produz inteligência.
Por fim, parte relevante da emenda depende de legislação e de decisões administrativas. As polícias municipais e as regras de execução dos fundos ainda precisam ser regulamentadas. No caso das organizações criminosas, a Lei Antifacção já oferece base normativa, mas sua articulação com o novo regime constitucional terá de ser consolidada. Nas atribuições ampliadas da PRF, o que está em jogo é a alocação de efetivo, orçamento e capacitação. O impacto real da reforma será definido nessa etapa e na estrutura do Ministério da Segurança Pública, cuja criação o Executivo anunciou para depois da promulgação (AGÊNCIA BRASIL, 2026).
Conclusão
A PEC 18/2025 promove a reorganização constitucional mais extensa do art. 144 desde 1988. Ela dá base constitucional à cooperação federativa, amplia as atribuições federais no enfrentamento ao crime organizado, torna o financiamento da segurança pública mais previsível e eleva à Constituição escolhas de política criminal que já encontram base legal na Lei Antifacção. Ao mesmo tempo, mantém inalterado o modelo bipartido de polícia, deixa em aberto a integração entre forças policiais, Ministério Público e órgãos de inteligência e introduz um mecanismo de controle parlamentar sobre os conselhos nacionais cujo alcance ainda será testado. A redução da maioridade penal, defendida na campanha presidencial, ficou para outra proposta.
Parte dessas lacunas pode ser enfrentada sem nova emenda: na revisão da Lei nº 13.675/2018, na regulamentação que se seguirá e na destinação de efetivo e orçamento compatíveis com as novas atribuições. O ciclo completo de polícia, ao contrário, exige alteração constitucional e permanece como agenda futura. Segurança pública não se constrói com exclusões nem com silêncios, mas com inteligência, integração e responsabilidade. O texto aprovado afastou as exclusões. Caberá à implementação demonstrar se haverá integração.
Referências
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