O que faz um serviço de inteligência — e quem controla quem sabe demais?

A crise entre o Supremo Tribunal Federal e a Polícia Federal expôs uma atividade estatal que quase todos conhecem pelo nome, mas poucos sabem definir. Entender o que é inteligência e onde estão seus limites ajuda a compreender um dos problemas mais difíceis de qualquer democracia.

Trinta e seis horas

Em 2 e 3 de setembro de 2026, o Partido Novo requereu, na PET 16.662, o afastamento e depois a prisão preventiva do Diretor-Geral da Polícia Federal, enquanto o ministro Alexandre de Moraes levantava, em outro feito, o sigilo de seis documentos apresentados como relatórios de inteligência da corporação, produzidos entre 3 e 31 de agosto (BRASIL, 2026a, itens 1-5). Em 8 de setembro, o ministro André Mendonça afastou preventivamente o Diretor-Geral e o Diretor de Inteligência Policial e suspendeu a produção de relatórios voltados à análise de atos jurisdicionais, da advocacia pública e da polícia judiciária, submetendo a medida ao referendo da Segunda Turma, cuja votação foi interrompida por pedido de vista com maioria já formada (BRASIL, 2026a, itens 89 e 94; AGÊNCIA BRASIL, 2026). No dia seguinte, o ministro Flávio Dino determinou, em autos diversos, a reintegração dos delegados (BRASIL, 2026b, item 43); horas depois, a Presidência suspendeu ambas as decisões e convocou o Plenário para 15 de setembro (BRASIL, 2026c).

Em pouco mais de trinta e seis horas, três ministros decidiram sobre o mesmo objeto, em feitos distintos. Não é necessário escolher um lado para perceber o problema revelado, e ele exige duas perguntas anteriores: o que faz um serviço de inteligência e como uma democracia controla os poderes que precisa conceder a ele?

Inteligência não é simplesmente possuir informação

Mark Lowenthal compreende a inteligência simultaneamente como processo, produto e organização (LOWENTHAL, 2019). Ela existe para auxiliar quem precisa decidir em condições de informação incompleta: parte dos fatos relevantes é pública, parte está dispersa, parte é deliberadamente ocultada, parte é falsa, e parte do que interessa ainda não aconteceu. Um milhão de documentos pode produzir muita informação e pouca inteligência; o trabalho propriamente analítico começa quando dados são selecionados, avaliados, confrontados e interpretados para responder a uma necessidade de quem decide. O texto inicial do PL 6.423/2025, em tramitação no Senado sob relatoria do senador Nelsinho Trad, que moderniza a Inteligência de Estado brasileira, adota estrutura semelhante ao definir Inteligência como “processos, produtos e estruturas funcionais” vinculados a processos decisórios e à salvaguarda da sociedade e do Estado (BRASIL, 2025, art. 1º). A definição desloca o centro da atividade: a discussão sobre sua legitimidade começa antes da coleta de qualquer dado;começa pela pergunta que a justificou.

O ciclo que nunca produz razão para parar

O chamado “ciclo de inteligência” — necessidade, coleta, processamento, análise, produto, disseminação, decisão — é representação simplificada, mas didaticamente útil do processo que representa a atividade (LOWENTHAL, 2019). Permite ver o que desaparece quando se fala genericamente em “monitoramento”: a coleta é apenas uma parte da atividade, e nem toda coleta é clandestina. Em certas situações, porém, o que o Estado precisa conhecer é exatamente o que outro ator esconde; o segredo, aí, não é anomalia, mas condição operacional — e é esse território que o PL 6.423/2025 procura disciplinar, submetendo suas técnicas excepcionais a autorização judicial prévia (BRASIL, 2025, arts. 7º, 13-15).

Há, no material examinado pelo Supremo, uma passagem que expõe o problema com mais clareza do que qualquer formulação doutrinária. Um dos documentos chamados de “relatório de inteligência” organiza sua conclusão em uma “cadeia inferencial” de sete proposições, classifica as três últimas como de baixa confiança e registra que, ainda que cada elo seja individualmente plausível, a confiança agregada é baixa e assim deve ser tratada. Extrai daí que o resultado não autoriza afirmação institucional, providência formal ou manifestação externa. E, paradoxalmente, acrescenta que isso autoriza monitoramento e coleta dirigida (BRASIL, 2026a, item 21).

A insuficiência do conhecimento produzido deixa de ser razão para encerrar a análise e passa a ser razão para prosseguir na obtenção de dados. O critério que deveria limitar a atividade converte-se em seu combustível. A hipótese que não se sustenta hoje justifica a coleta de amanhã, que produzirá novas hipóteses igualmente frágeis: é a estrutura lógica de um monitoramento indefinido, não porque alguém o tenha decidido, mas porque o padrão de decisão adotado nunca produz razão para parar, até que algo seja encontrado. O mesmo material adverte, entre suas notas de método, que “a Polícia Federal é parte interessada” (BRASIL, 2026a, item 13). E prosseguiu.

Inteligência não é investigação criminal

Há nítida diferença entre investigação e inteligência, e esses conceitos têm sido misturados nos recentes episódios ocorridos no STF. A investigação criminal esclarece fatos juridicamente relevantes, identifica autoria e materialidade e produz elementos submetidos às garantias da persecução penal; seu horizonte é a atribuição de responsabilidade jurídica. A inteligência responde a outra pergunta: qual a intenção de um ator, que risco um evento representa, qual cenário é mais provável; e por isso admite inferências e graus de confiança insuficientes para demonstrar judicialmente um fato. Não elimina a incerteza: administra-a. Não há, aqui, vazio normativo à espera de lei nova: a inteligência policial possui disciplina própria e anterior: a Doutrina Nacional de Inteligência de Segurança Pública e a Instrução Normativa nº 216-DG/PF, de 2022 (BRASIL, 2026a, itens 9 e 64-66) —, e o PL 6.423/2025, ainda em tramitação legislativa, veda diligências probatórias típicas da persecução penal e o uso de produtos de inteligência como prova (BRASIL, 2025, art. 5º, §§ 2º-4º).

O que descreve a decisão de 8 de setembro, da lavra do ministro Mendonça, contudo, não é problema de forma. Segundo o exame ali realizado, os documentos avaliavam decisões judiciais proferidas por ministro do Supremo, hierarquizavam critérios decisórios por “indicadores de assimetria por espectro político”, aferiam o standard probatório dessas decisões e escrutinavam o trabalho técnico de delegados e agentes nominalmente identificados (BRASIL, 2026a, itens 26-38). Nenhuma dessas operações pertence ao repertório da inteligência: avaliar o acerto de decisões judiciais é atividade recursal; aferir a conduta funcional de magistrado é atividade correicional; avaliar a de delegados e agentes é atribuição de corregedoria ou do Ministério Público, no controle externo.

O parâmetro jurídico, aliás, é anterior à controvérsia: na ADPF 722, o Supremo assentou que dados de inteligência produzidos ou compartilhados no interesse privado do órgão ou do agente caracterizam desvio de finalidade, e que relatórios fruto desta atividade não servem para punir; na ADI 6.529, exigiu interesse público comprovado, motivação formal apta ao controle de legalidade e registro de acessos que permita responsabilização (BRASIL, 2026a, itens 43-47). O que torna mais relevante perguntar por que esse parâmetro não operou preventivamente.

Quem controla o controlador

Nos Estados Unidos, em 1975, o comitê presidido pelo senador Frank Church expôs atividades ilegais da CIA, do FBI e da NSA dirigidas contra cidadãos americanos. A descoberta institucionalmente mais importante não foi o que os serviços faziam, mas o fato de que parte disso ocorria sob supervisão mínima ou inexistente, com presidentes e procuradores-gerais que desconheciam seu alcance ou evitavam suas responsabilidades de supervisão (SULLIVAN; LESTER, 2022, p. 79-81). A resposta americana não foi prescindir de inteligência, mas criar mecanismos de supervisão; embora John Yoo advirta que controles excessivos reduzem a capacidade de resposta do Executivo (YOO, 2010). A comparação tem limite: o problema americano era a ausência de instância capaz de saber; o brasileiro é outro e, sob certo aspecto, mais difícil.

O controle democrático da inteligência não depende apenas da intensidade da fiscalização, mas da separação entre quem demanda, quem produz, quem controla e quem é objeto do conhecimento produzido. Quando essas posições se aproximam, o controle deixa de operar como tal.

De um lado, um órgão de inteligência policial produziu, por semanas, avaliações sobre a atuação jurisdicional de um ministro da Corte, dando ciência delas a outro ministro, que as utilizou em feito de sua relatoria: o objeto do conhecimento é um dos controladores, e o demandante é outro.

De outro, a resposta jurisdicional suscita problema simétrico. O fundamento central da decisão de 9 de setembro, da lavra do ministro Dino — a ilegitimidade de partido político para requerer cautelar pessoal — é consistente: o art. 282, § 2º, do Código de Processo Penal restringe a iniciativa às partes, à autoridade policial e ao Ministério Público, sem ampliação analógica (BRASIL, 2026b, itens 13-16). O critério, porém, só é estruturante se aplicado com coerência: em 2022, para apuração de alegados “atos antidemocráticos”, o bloqueio de contas e a quebra de sigilo bancário de oito empresários foram determinados a partir de petição de senador da República, providências que a representação policial não havia requerido (PODER360, 2022). Um precedente controvertido não legitima sua repetição, mas a previsibilidade dos critérios é dimensão essencial da segurança jurídica: cabe ao Plenário explicitar o que as distingue.

E há uma pergunta anterior que a decisão não formula. A atuação de um partido político só se tornou possível porque o espaço reservado à autoridade policial e ao Ministério Público estava vago, e assim estava por escolha. Em 1º de setembro, a Procuradoria-Geral da República requereu a nulidade da decisão que determinara a produção daquele material (PODER360, 2026a); em 4 de setembro, instaurou procedimento de controle externo da atividade policial. No hiato, nos dias 2 e 3, o Partido Novo peticionou. As funções não se substituem: requerer nulidade e fiscalizar a polícia não equivalem a formar a opinio delicti e requerer cautelares, que pertencem ao Ministério Público como titular da ação penal. Some-se que o material mencionava o próprio Procurador-Geral, o que levou a entidade dos delegados federais a questionar seu impedimento (PODER360, 2026b): o problema reaparece em uma terceira posição institucional.

Há, por fim, uma dificuldade de método. A decisão de 8 de setembro foi submetida no mesmo dia ao referendo da Segunda Turma, e a votação foi interrompida por pedido de vista quando já havia maioria pela manutenção da medida. A do dia seguinte não a reformou — não haveria como, entre pares —, mas produziu, por via monocrática e em autos diversos, efeito equivalente ao de sua cassação. A objeção de que ninguém deve decidir em causa própria é séria; o ordenamento, porém, não a resolve pela anulação por outro relator, e sim pela submissão imediata da medida ao colegiado. O que a decisão seguinte fez foi retirar do colegiado a palavra que ele estava a proferir. A colegialidade não é formalidade procedimental: é o mecanismo pelo qual um tribunal impede que a vontade individual de qualquer de seus membros, inclusive a mais bem fundamentada, se converta em ato da Corte.

Duas decisões monocráticas contraditórias, em vinte e quatro horas, em autos sem relação de instância entre si, deixaram a instituição sem critério visível para a solução. Não era uma divergência jurídica: era a ausência de um caminho para processá-la. A saída veio da Presidência, com fundamento no dever de zelar pela integridade do Tribunal (art. 13, I, do Regimento Interno); competência residual de direção, acionada depois que o conflito já se instalara. O Tribunal encontrou uma saída porque tinha quem a improvisasse, não porque dispusesse de um caminho. No mesmo dia, revogou-se, para o futuro, a designação do relator do inquérito aberto de ofício em 2019, cujas objeções são antigas (O ANTAGONISTA, 2019) e cuja validade o Plenário reconheceu na ADPF 572: um arranjo validado pelo colegiado precisou ser alterado por ato de direção quando a controvérsia alcançou o funcionamento interno da Corte.

A pergunta que a crise deixou

Em quase todo o Estado, a publicidade é o principal instrumento de controle democrático. A inteligência é diferente: não se revela uma fonte infiltrada, uma operação em andamento ou determinadas capacidades técnicas sem comprometer o que se pretende controlar. Quanto mais legítima a necessidade de segredo, menos eficaz tende a ser o controle público ordinário. A solução democrática não é eliminá-lo, mas compensá-lo institucionalmente: se a sociedade não pode conhecer determinada operação, alguma instituição legitimada precisa conhecê-la em seu nome. Não pode haver poder secreto sem responsabilidade identificável. É isso o que tenta o art. 33 do PL 6.423/2025, ao assegurar ao controle externo acesso a documentos, instalações e conhecimentos dos entes controlados, independentemente do grau de sigilo (BRASIL, 2025, art. 33).

O teste democrático do projeto não está em perguntar se ele oferece instrumentos suficientes à inteligência, mas em verificar se a intensidade dos controles acompanha a dos poderes conferidos, e se funcionam quando o objeto do conhecimento é a própria autoridade encarregada de controlá-lo. Foi nesse ponto que os mecanismos existentes não operaram: nem antes, quando a produção se estendeu por semanas sem que qualquer instância a interrompesse, nem depois, quando a controvérsia se resolveu por decisões individuais sucessivas em lugar de julgamento colegiado.

É cedo para saber o desfecho, e tratar como demonstrada a existência de uma estrutura permanente e ilegal de monitoramento seria antecipar conclusão que as próprias instituições ainda apuram. Mas o episódio produziu ao menos dois efeitos úteis: tornou visível uma atividade estatal que normalmente permanece fora do debate público e devolveu ao colegiado uma decisão que nunca deveria ter sido disputada entre gabinetes.

Uma democracia não precisa escolher entre inteligência eficaz e direitos individuais. Precisa de instituições capazes de descobrir o que adversários procuram esconder, mas suficientemente controladas para que essa capacidade não se converta em poder autônomo. O problema não está simplesmente em o Estado saber demais: está em não ser possível responder a quatro perguntas elementares:

Quem mandou saber? Por que quis saber? O que fez com aquilo que soube? E quem poderia responsabilizá-lo pelo que fez?

Essa é a fronteira entre inteligência e poder sem controle.

Referências

BRASIL. Congresso Nacional. Comissão Mista de Controle das Atividades de Inteligência. Projeto de Lei nº 6.423, de 2025. Dispõe sobre aspectos gerais da Inteligência no Estado brasileiro, e altera a Lei nº 9.883, de 7 de dezembro de 1999, a Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e a Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997. Brasília, DF: Congresso Nacional, 2025. Disponível em: https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=10133119&ts=1766089608677. Acesso em: 9 set. 2026.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Petição nº 16.662/DF. Decisão. Relator: Ministro André Mendonça. Brasília, DF, 8 set. 2026a. Documento autenticável no portal do STF sob o código 0C73-8BDB-DAFB-089F.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Petição nº 16.669/DF. Decisão. Relator: Ministro Flávio Dino. Brasília, DF, 9 set. 2026b. Documento autenticável no portal do STF sob o código A9CE-63AA-C86C-C471.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Nota à imprensa: decisões proferidas nos autos do processo administrativo SEI 12.146/2026, da Petição 16.704 e da Suspensão de Liminar 1.946. Brasília, DF, 9 set. 2026c. Disponível em: https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/nota-a-imprensa-46/. Acesso em: 9 set. 2026.

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