O grande assunto da última semana foi a assembleia geral das Nações Unidas, que historicamente ocorre no fim de setembro em Nova Iorque todos os anos. O tom geral dos discursos foi uma cobrança a uma percebida incapacidade da organização de lidar com tantas frentes de ação, e essa insatisfação percorreu tanto as grandes potências quanto os países com menos peso das decisões, gerando uma rara unanimidade de que alguma coisa está errada com a ONU, embora os diagnósticos variem conforme os interesses individuais de cada um desses Estados. Esse artigo tentará ilustrar aonde a ONU foi sim bem sucedida e aonde a organização falhou ao longo do tempo e irá propor uma solução, não utópica para o impasse.
Antes de tudo se faz necessário entender tanto o contexto da criação das Nações Unidas, após o fim da segunda guerra mundial em 1945 foi percebido como necessário a construção de um arranjo institucional na arena internacional que fosse mais robusto do que a sua antecessora. A Liga das Nações, que fracassou em sua missão de impedir a eclosão de outro conflito mundial após 1918 frente os desafios impostos pela realidade internacional daquele período do século XX. Um dos casos emblemáticos teve relação com o Japão. Houve disputa e controvérsia em relação à política eminentemente imperialista do Japão em relação à Ásia. Parte da China foi ocupada pelo Japão em 1931, no evento que ficou conhecido como “Invasão da Manchúria”. Essa ocupação durou até o fim da segunda guerra e, apesar de terminar com vitória da China, foi marcada por frequentes humilhações direcionadas à população chinesa pelo Japão, como o emblemático caso em que o exército imperial japonês conseguiu avançar diretamente até a muralha da China nas batalhas associadas à segunda guerra sino-japonesa. Conforme aponta o historiador britânico Christopher Thorne (1971), esse evento teria encorajado algumas das ações posteriores de Mussolini e Hitler, que levaram efetivamente o mundo até a segunda guerra mundial em 1939.
O relatório Lytton, produzido pela Liga das Nações, até decidiu que o Japão deveria se retirar dos territórios ocupados, não reconheceu o “governo fantoche” estabelecido e reconheceu soberania chinesa sobre o território. “Como resposta, o Japão simplesmente se retirou da Liga das Nações.” (HARRIES; HARRIES,1994, p 163). Esse foi um dos casos clássicos que demonstraram a incapacidade da organização de possuir mecanismos de enforcement das suas decisões. Na falta de capacidade real de impor sua decisão e forçar o Japão a mudar o rumo da sua política externa a Liga das Nações caminhou para um processo inevitável de desmoralização internacional.
A situação da Liga das Nações iria piorar quando a Inglaterra sob liderança do primeiro ministro Neville Chamberlain e a França sob liderança do presidente Albert Lebrun optaram pelo apaziguamento em relação ao crescimento da ameaça Nazista. Os esforços de homens como Raymond Aron e Winston Churchill não foram suficientes para alertar as duas potências da Europa de que Hitler não iria parar senão fosse forçado a isso, e a Liga das Nações mais uma vez foi incapaz de oferecer resistência.
Sendo justos podemos dizer que essa falha em relação ás capacidades de enforcement por parte da Liga das Nações, a ONU conseguiu sim corrigir com a instituição do poder de veto para os Estados mais poderosos e vitoriosos da segunda guerra mundial.
O Poder de veto possui uma natureza dupla: Por um lado, como reconhecido pelo corpo diplomático Holandês na conferência de São Francisco em 1945 “igualdade entre grandes e pequenas potências foi uma das razões para o fracasso da Liga das Nações” (LUCK, 2006, p 10). Por outro lado, ele demonstra que, mesmo em ambientes altamente institucionalizados, com regras claras, procedimentos definidos e comunidades epistêmicas atuantes, internas ou externas, prevalece a lógica do poder das grandes potências. Em outras palavras, tudo aquilo que for visto por esses Estados como interferência direta em seus interesses nacionais será vetado, e esses interesses serão perseguidos por outras vias. Como destaca Wohlforth (2008, p. 134): “É preciso olhar além da retórica, para qual é a realidade do poder”.
Essa breve introdução sobre o que motivou a criação da ONU e sobre a principal diferença entre ela e sua antecessora era necessária para mostrar uma realidade que muitos críticos da ONU frequentemente se esquecem. A missão número 1 das Nações Unidas era impedir a ocorrência da Terceira Guerra Mundial. Até então a ONU conseguiu sim cumprir o seu propósito, e é possível inferir com algum grau de certeza que a instituição do poder de veto foi sim um grande acerto e que foi esse mecanismo que impediu ou pelo menos teve grande participação em impedir que, ao menos até agora ocorresse uma terceira guerra mundial.
Nesse sentido é possível dizer que a ONU foi bem sucedida em sua missão. O problema é que o propósito da ONU (Manter a paz global), assim como o propósito de estudos da Política Internacional (Entender as razões para a Guerra e a Paz) acabaram se desviando tanto do seu objetivo básico que hoje se tornaram grandes Frankensteins, incapazes de decidir o que é e o que não é importante, o que deve ou não deve ser estudado, e em última análise a sua própria natureza. O Conselho de Segurança é uma instituição importante para a manutenção da estabilidade do Sistema Internacional, mas grande parte das Nações Unidas não só perderam a sua função como estão ativamente atrapalhando a manutenção dessa própria estabilidade.
É possível reformar o modo de funcionamento da ONU sem apelar para a utopia ou para a ignorância como propostas que já viraram clichês: Aumentar a representatividade dos continentes no conselho de segurança, dar mais peso para a assembleia geral da ONU em relação ao conselho de segurança, limitar o escopo do uso dos poderes de veto… Como observado anteriormente, nenhum grau de institucionalização é capaz de se sobrepor a vontade política das grandes potências. Logo quando a ONU entra em choque com os Estados Unidos, a Rússia ou Israel, a ONU está colaborando para o seu próprio enfraquecimento.
De acordo com Waltz (1959) a Política Internacional é composta por três níveis de análise, o primeiro nível de análise trata do impacto que os líderes podem causar no sistema, suas ideologias e motivações, esse nível de análise é associado ao pensamento que fundou a Liga das Nações, se os líderes mundiais entendessem que a guerra era o produto da ignorância humana, logo a racionalidade iria se impor, e a guerra não iria acontecer, o segundo nível de análise trata do impacto que as características políticas internas dos Estados influenciam na arena internacional, como diferenças entre democracias, autocracias e teocracias, e o terceiro nível de análise, aquele que trata das condicionantes do Sistema Internacional como a Anarquia ( ausência de controle sobre as ações dos Estados)
A arena High Politics que corresponde ao terceiro nível de análise de Waltz (As decisões com capacidade de alterar o desenho do Sistema Internacional) devem ser deixadas para os Estados, e o poder de veto deixa muito claro que quando a ONU ameaça intervir nessa área ela é e deve ser barrada de interferências. Os constantes embates da ONU com seus Estados membros mais poderosos não enfraquecem esses Estados, a sua posição está garantida tanto internamente no conselho de segurança como externamente pelas suas próprias capacidades de poder.
Para a ONU recuperar o seu papel original ela deve retornar ao seu papel de arena de negociação diplomática para os Estados em relação a Política Internacional e não tentar se comportar como um Estado de alcance global. O sem fim de comissões, muitas das quais já expostas ao ridículo constante como a de Direitos Humanos tendo em suas fileiras representantes de países que violam abertamente esses direitos, ou a UNESCO tentando interferir em políticas ambientais e educacionais dos Estados através de um amplo sistema de mais de 300 ONGs que curiosamente representam os interesses só de uma parte do espectro político ocidental.
Nenhum analista internacional nega os efeitos benéficos da cooperação técnica e funcional que a ONU garante no mundo, o Funcionalismo proposto pelo historiador britânico David Mitrany (1975) seria uma boa resposta para os problemas enfrentados pelas Nações Unidas hoje, a teoria de Mitrany observa que removendo a tentativa de interferência em questões políticas e militares, a cooperação internacional não somente é mais simples como mais aceita pelos Estados, pois busca o interesse comum dos Estados e não o divergente.
Nem mesmo os mais realistas como eu negam que para essa função a ONU é importante. Basicamente qualquer setor da sociedade civil se beneficia da padronização gerada pela ONU. Imaginem como seria o mundo sem a OACI ( Organização internacional da aviação civil ) das identificações dos aeroportos, das aeronaves, aos códigos de planos de voo, todo o setor, um dos mais importantes para os negócios e o turismo, sofreria um colapso. Esse tipo de cooperação é amplamente apoiado por todos os Estados pois facilita para eles se preocuparem com outros setores. E aqui que a ONU deveria se concentrar, se afastar da arena política e focar suas ações na arena técnica. Apenas a autocontenção pode salvar a ONU de caminhar para o ostracismo.
Referências Bibliográficas
HARRIES, Meirion, HARRIES, Susie. Soldiers of the Sun: The rise and fall of the imperial japanese army. Nova Iorque. Random House. 1994.
LUCK, Edward. UN Security Practice and Promise. Londres, Routledge. 2006.
MITRANY, David. The Functional Theory of Politics. New York: St. Martin’s Press.1975.
THORNE, Christopher. The Limits of Foreign Policy: The West, The League, and the Far Eastern Crisis of 1931–1933, Londres. Palgrave Macmillan. 1973
WALTZ, Kenneth. O Homem, o Estado e a Guerra. Uma análise teórica. São Paulo. Martins Fontes. 2022
WOLHFORTH, William. Oxford Handbook of International Relations.NewYork : Oxford University Press, 2008
